전기 민영화의 이해, 한전 민영화?

윤석열정부의  전기민영화(전력 판매 민영화)

윤석열 정부가 여러 국가에서 폐해가 드러난 전력 판매 시장 개방을 추진하겠다고 정권이 들어선 22년 5월에 발표한 바(대통령직 인수위원회의 국정과제 :  '경쟁과 시장원칙에 기반한 전력시장 구축', 에너지 정책방향 : '한국전력 독점판매구조를 점진적으로 개방하겠다') 있다.
그 발표의 주된 내용은 "전력 판매 시장에 민간 기업 참여를 허용한다"는 것이다. 여러 다른 국가에서는 1천개 이상의 요금제가 우후죽순으로 생겨나 소비자 혼란이 가중되고 있고, 경쟁 도입에 따른 전기요금 인하 효과도 불투명하다.

정부가 개방한다는 전력 판매 시장은 한전과 시민·기업이 거래하는 소매 시장을 이르는 것으로 풀이된다. 한전은 도매 시장인 전력거래소에서 발전사로부터 산 전기를 시민·기업에 판매한다. 인수위가 ‘한전 독점 판매 구조’라고 표현한 배경이다. 시장 개방은 한전뿐 아니라 민간 기업도 전력거래소에서 전기를 매입해 되팔 수 있게 된다는 의미다.
다시 말하면, 발전시장은 이미 부분적 민영화가 되어 있는 상태에서 한전이 독점하고 있는 송전 배전 시장을 민간에 열겠다는 것이다.    한전을 민영화한다는 소리가 아니라 송배전을 민영화한다니까 더 심각한 문제이다. 

일반 민간 기업에게 전력 판매 시장은 적은 투자 비용으로 수익을 낼 수 있는 사업이다. 전력 산업은 ‘발전-송·배전-판매’ 구조로 이뤄진다. 발전사가 만든 전기는 한전이 구축한 송·배전망을 타고 주택·공장·빌딩 등에 들어간다. 송·배전망은 설비 투자에 대규모 자본이 투입되지만, 수익성은 크지 않아 재계의 개방 요구가 크지 않은데, 민간 기업은 설비투자에 대한 노력없이 유통 길목에서 통행세를 받는 셈이다.


송배전 시장이 그나마 한전 독점이라 우리나라 전기가 민영화되어 있지 않다고 하는건데, 한전의 민영화는 한전의 지분을 민간에 넘긴다는 거고 송배전의 민영화는 전력사업을 민영화 한다는 것이다.   아무리 경쟁 입찰 붙인다지만 공기업보다 싸게 입찰할 수  있는 민간기업은 없다.
송배전은 시골마을, 산간벽지까지 깔아야하는데 공동화되어가는 시골까지 누가 책임질 수 있을까? 
 
전력산업은 철도산업과 마찬가지로 대표적인 네트워크산업으로 꼽힌다. 독점성과 공공성이 강하기 때문에 전통적으로 대부분의 국가들은 공기업을 통해 통합적인 소유와 운영을 해왔다. 그러나 미국과 영국 등 신자유주의에 앞장선 국가들을 중심으로 이 분야에서도 민영화가 이루어졌다. 전력산업 역시 ‘시장’에 맡기고 국가 개입을 최소화할 경우 더 높은 효율과 서비스를 제공할 수 있으며, 국가의 재정 부담도 줄일 수 있으리라 보았다.
한국 역시 발전부문과 송전‧배전부문을 이원화하는 ‘미국식 구조’와 유사한 점이 많기에, 미국의 사례는 우리에게 여러 가지 시사점을 줄 수 있다.

적자인 사업을 떼어줘서 민간 기업이 유통하는 구조가 된다면, 당연히 상식적으로 가격이 오를 수 밖에 없다. 통신사의 민영화로 인한 요금제가 그랬고, 서울도시철도에서 민간에 뿌린 9호선같은 민자역사들 보조금을 퍼주는 현실을 보면 알 수 있다.  또한  민자고속도로는 일반 고속도로에 비해 통행료 많으면 2~3배가 비싼게 현실이다. 즉, 철도, 전기, 가스, 도로 등 인프라 사업(기간산업)을 민간 기업에 오픈하면 가격상승은 피할 수 없다. 

소비자 선택권 확대의 실체

흔히, 전력시장 민영화를 하면, 전력 판매 시장이 개방되면 여러 민간 기업이 각종 요금제를 만들어 경쟁하게 된다. 시장 개방을 지지자들은 소비자 선택권이 확대된다고 한다. 그러나, 타국의 사례에서 보듯, 아니면 국내의 통신시장의 요금제를 보듯, 요금제가 다양하고, 선택하기가 쉽지 않다는 것은 불보듯 뻔하다. 
 
 

다른 나라의 사례

1. 일본 
일본은 주요국 가운데 가장 최근인 지난 2016년 전력 판매 시장을 개방했다.일본 2위 통신사 KDDI도 전기요금 판매에 나서면서 ‘현명하게 선택해 비용 절감’이라는 홍보 문구를 내걸었다.  

전력판매시장을 전면개방한 이후, 개방전 10개의 발전사가 전기요금제를 팔수 있는 구조(실제는 정부가 조정하는 구조)에서 2020년 기준 670여 개 기업이 1,300개 이상의 요금제를 판매한 것으로 집계됐다.
요금제가 우후죽순으로 늘자, 전기요금제를 비교해주는 서비스(셀렉트라(Selectra))까지 등장하여 사용자 거주지와 전력 사용량 등에 따라 최적의 요금제를 찾아준다. 
예를들어, 연간 2,500kWh 정도를 사용하며 도쿄전력 요금제에 가입한 2인 가구를 가정해 검색해보니 요금제가 125개가 뜬다.  상세정보를 누르면 뭔 말인지 해석하기 바쁘다. A 회사 요금제는 1kWh당 가격이 전력 사용량 구간별로 달라진다. 0~120kWh 구간은 19엔, 120~300kWh 구간은 25엔이다. B 회사 요금제는 월 200kWh 정액제로, 기본요금이 정해져 있다. 정량을 넘기면 1kWh당 추가 요금이 붙는다. 정량을 다 쓰지 못하면 이월할인이 적용된다. B 회사는 100kWh 정액제 요금도 판다. C 회사 요금제는 별도 조건 없이 1kWh당 가격이 책정돼 있다. 다른 회사는 가스 요금제나 통신 요금제를 동시에 가입하면 할인하는 요금제도 판다.

전기를 얼마나 쓰느냐에 따라 요금이 달라져 쉽게 유불리를 파악할 수가 없으며, 선택지가 많으면 요금체계를 의도적으로 알기 어렵게 하기 때문에 혼란스럽고, 이사 등을 할 경우, 전력회사의 누수가 발생할 수도 있다.
전기요금제의 복잡성을 곤혹독점(confusopoly)으로 설명하며, 반드시 소비자후생에 긍정적인 것은 아니라고 강조한다.
물론, 안정적 전력공급을 최우선과제로 삼고, 송배전과 발전의 통합을 기반으로 일부 소매(배전) 경쟁만으로 효율을 추구하고는 있다.   하지만, 일본의 지진 또는 태풍 피해후 복구되는 속도를 이미 언론을 통해 보도된 바 있듯, 우리처럼 바로 움직이지 않는다. 이런 저런 이유를 들어 정부자금을 투여하게 만들기도 하고, 시간을 끌어 국민생활을 불편하게 만든다. (관련 기사는 여러곳에서 찾아볼 수 있다. ). 
 
 
2. 영국
1999년 전력 판매 시장을 완전 개방했는데, 2000년초까지는 별문제가 없는 듯 보였지만, 민영화한 발전-판매회사들이 수직통합하면서 시장지배력이 높아지고 신규 투자도 부족해 성수기에는 공급예비율이 2%대로 급감하였다. 2003년 여름, 런던시의 사상 최초의 대정전 사태는 민영화 부작용을 단적으로 보여줬다.

2013년 조사 결과, 응답자 절반은 전력 판매 기업를 신뢰하지 않았고, 그 이유로는 낮은 서비스 수준(50%)과 개방성·투명성 결여(37%) 등이었다. 다른 조사에서는 응답자 35%가 전기요금 청구서를 이해하지 못하며, 37%는 지불한 금액을 모른다고 답했다. 요금제가 난립하는 가운데 소비자가 합리적인 선택을 하는 게 얼마나 어려운지를 보여준다.

영국에서는 복잡한 요금 체계를 바로잡기 위해 정부가 나섰다. 영국 에너지 규제 기관 오프젬(Ofgem)은 2013년부터 ‘더 단순, 명확, 공정한 에너지 시장을 위한 전력 판매 기업의 행동 기준’을 구체화하기 시작한다. 기업별로 핵심 요금제를 4개까지만 제공하도록 제한했다. 소비자에게 정보를 제공할 때는 오해의 소지가 없어야 하고, 중요한 정보가 적절하게 부각돼야 한다. 판매 중단된 요금제에 가입한 소비자에 대해서는 더 저렴한 요금제로 변경하도록 해야 한다는 내용이었으나, 2016년의 영국의 전력요금제를 보면 여전히 비교가 어렵고, 조기계약해지수수료, 연간할인 등이 조건이 붙는 등 단순비교가 어려운 것은 마찬가지다. 

3. 필리핀
전기시장을 어설프게 외국사업자한테 입찰권 내준 케이스. 송배전시장 생각없이 개방했다가 중국회사가 모두 차지함으로서, 기간망 종속화를 무기화 하고 있는 상황이다. 
 
4. 뉴질랜드
민간 전력회사들의 투자 부족과 무리한 인력감축으로 1998년 2월 오클랜드시 대정전을 경험한 이후 정부 주도의 전력수급정책과 투자방침을 검토하고 있는 중이다.

5. 미국(우리나라와 유사한 구조라 좀 자세한 내용을 발췌해왔다, 출처 : http://www.minplusnews.com/news/articleView.html?idxno=12306)
1992년 에너지정책법(Energy Policy Acts of 1992)이 나오기 전까지만 하더라도 미국 각주의 전력공급은 비록 민간 기업들에 의해 이루어졌다고 할지라도, 주정부의 철저한 감독체계로,  거의 공기업과 마찬가지로 운신의 폭이 작았다. 특히 전기료는 민간 기업들이 마음대로 할 수 없었다. 하지만 1992년 에너지정책법(Energy Policy Acts of 1992)이 나오면서 이 같은 상황은 바뀌었다. 발전소에서 생산한 전력이 일차 거래되는 도매 전력시장은 ‘경쟁시장’으로 변화했다. 에너지정책법은 또 연방에너지규제위원회가 송전망을 소유한 공익사업자에 대해 도매시장에서 거래된 전력에 대해 그 탁송을 명령할 수 있는 권한을 부여하였다. 이 권한에 의거하여 1996년 4월 모든 송전망 소유회사로 하여금 도매 전력시장에서 모든 발전회사들에 대해 합리적이고, 비차별적이며, 비용에 근거한 요금으로 송전망 개방을 하도록 의무화하였다. 1999년 12월 연방에너지규제위원회(FERC)는 그동안 송전망이 수많은 소유자에 의해 분할 소유·운영됨으로써 송전망 운영의 비효율성으로 인한 국가적 관점에서 송전망을 보유하고 있는 전기사업자들로 하여금 다수의 송전망을 소수의 대규모 송전망으로 통합하는 형태의 ‘지역송전망기구(RTO)’를 구성을 명령하였다. 

이리하여 미국의 전력산업은 ‘발전부문’과 ‘전력망(송･배전) 시스템’에 있어 다음과 같은 구조 및 특징을 갖게 되었다.

첫째, 발전부문에 있어서 미국의 전력산업은 3,000개 이상의 민영‧공영‧협동조합(co-operative) 전기사업자를 기반으로 하고, 3개의 지역별 전력계통(regional power grids), 8개 전력신뢰도위원회(ERC), 150개 제어구역 운영자, 기타 규제당국들로 구성된다. 민영 전기사업자(IOUs)는 주정부의 규제 하에 있으며, 미국 인구 75%의 전력공급을 담당하는데, 그중 독립발전사업자(IPP)들의 수는 1,000개를 넘는다. 공영‧협동조합 전기사업자(Consumer-owned utilities, COUs)는 지방자치단체‧시의회, 관-민 협력을 통해 운영되는 전기사업자로서 나머지 인구 25%의 전력공급을 담당한다.

둘째, 전력망(송･배전) 시스템은 동부, 서부, 텍사스 연계 시스템을 중심으로 해 왔으며, 이를 기반으로 지역송전기관(RTOs)/독립시스템운영자(ISOs)들이 송전시스템을 운영해 왔다. 지역송전기관/독립시스템운영자는 회원제에 기반한 독립적인 비영리기관으로서, 거대 전력시스템을 운영하면서 도매전력 시스템의 신뢰도를 보장하고, 도매시장 전력 수급의 균형을 최적화하는 역할을 한다. 현재 미국에는 7개의 지역송전기관/독립시스템운영자가 존재한다.

미국에서 가장 많이 예시되는 캘리포니아의 민영화 사례를 보자.
캘리포니아의 전력산업 구조개편은 1996년 9월 전력산업규제 철폐법안이 발효된 뒤 3개 독점 민간 전력회사들 - 기존에 PG&G 등 3개 민간회사가 70%를 담당하였다- 의 발전설비 강제분할 등으로 경쟁체제를 구축하였다. 이렇듯 발전 도매시장의 경쟁여건을 마련한 뒤 1998년 3월 전력거래소를 개장하여 시장을 통한 전력공급이 시작되었다. 구조개편 이후 처음 2년 여 간은 이러한 ‘시장을 통한 전력공급’이 큰 무리 없이 운영되는 듯 보였다.

그러나 2000년 4월부터 공급예비율이 적정치의 15%를 훨씬 밑도는 5% 이하로 떨어졌다. 전기는 저장할 수 없기 때문에 같은 송배전망 안에서 전체 수요와 공급은 실시간으로 정확하게 일치해야 한다. 만약 전력수요의 증감에 단 1초라도 공급을 정확하게 맞추지 못하면 시스템 전체가 붕괴되며, 이는 바로 ‘광역정전’으로 이어진다. 공급예비율이 위험수치에 이르자 캘리포니아 주정부는 할 수 없이 대규모 수요자들을 중심으로 제한송전에 들어갔다. 그리하여 2000년 한 해 발동된 비상 제한송전이 무려 27회다. 계획정전 조처도 2000년과 2001년에 각각 한 차례씩 발동되었다.

이러한 지속적인 수급불균형으로 인하여 도매전력요금도 크게 상승하였다. 1999년에 1MWh당 평균 33달러이던 도매요금이 2000년에는 117달러로 약 4배 올랐으며, 피크타임 기준으로는 1년 사이에 무려 8배나 오르기도 하였다. 이는 당연히 일반 소비자가 사용하는 소매요금에도 영향을 미쳤다. 소매요금의 인상이 가능했던 샌디에고지역의 경우 1999년에 비해 2000년에 2배 이상 올랐다. 이 때문에 구조개편 초기에 소매요금이 법적으로 동결되었던 지역의 전력판매회사(SCE, PG&E)는 120억 달러에 가까운 손실을 입었다. 주정부가 2002년 4월까지 소비자들에게 공급하는 소매요금을 동결시켰기 때문에, 구조개편 계획에 따라 발전설비를 분할 매각하고 배전만을 담당하게 된 전력회사들에게는 도매요금 급등은 치명타가 되었다.  PG&E와 SCE가 파산을 선언하고, 돈을 낼 수 없는 이 회사들에게 발전회사들이 전력공급을 중단함으로써 예비전력량은 더욱 줄어드는 악순환으로 이어졌다.

▲ 2019년 10월, 미국 캘리포니아주 월넛크릭에서 산불확산이후 전력공급이 중단된 사태가 있었는데, 캘리포니아 전력사태의 가장 직접적인 요인은 공급비용의 상승과 소매가격 동결이라고 볼 수 있다. 공급비용의 상승은 연료가격의 상승과 환경비용의 증가에 기인한다. 천연가스의 경우 지난 1999년에서 2000년 사이에 무려 8배(2.86달러/백만BTU → 26달러/백만BTU)가 증가했으며, 환경비용 역시 NOx 배출권 가격이 2000년에 10배(1달러/톤 → 10달러/톤)가 상승하였다. 이러한 비용 상승이 도매가격을 대폭 인상시켰으나 소매가격은 동결되었기 때문에 그 손실액을 지역 전력판매회사가 부담하게 된다.

이처럼 공급비용의 상승과 소매가격 동결이 직접적인 이유지만, 보다 근본적인 원인은 캘리포니아 전력수급의 특수성을 충분히 고려치 못한 규제의 비합리성에 있다. 캘리포니아는 구조개편 이전부터 높은 환경비용으로 역내의 민간 전력사업자의 투자가 부진하여 전력의 상당부분(40%)을 독립계 발전사업자에 의존하고 있었다. 시장원리에 따른다는 이유로 발전부문에 대한 투자부진이 지속되는 상황에서도 1995년 연방규제위원회는 독립계 발전사업자에 대한 지원금지 조치를 내려 투자 부진을 가속화하였다.

이러한 상황 속에서 1990년대 중반 이후 캘리포니아 지역의 경기가 호전되면서 전력 부족이 가시화되기 시작하였다. 1995년부터 1999년까지 전력 최대수요는 5,522MW 상승한 반면, 순설비 증가는 672MW에 머물렀다.

결국 빈번한 전력부족과 정전사태가 발생하자 캘리포니아 주정부는 2001년 3월 전력거래소와 도매전력 시장을 폐쇄했다. 대신 주정부에서 발전회사와 2012년까지 장기 공급계약을 맺고 전력을 사들여 3개 (배전) 전력회사들을 통해 소비자들에게 공급하도록 했다. 정부가 다시 직접 나선 것이다. 이와 함께 3개 (배전) 전력회사들은 수십억 달러씩 구제금융을 받았다. 이렇게 해서 전기 수급과 요금이 안정되기는 했지만 요금이 1998년 이전보다는 크게 상승하였으며, 이는 주정부의 재정을 악화시켰다.

그렇다면 다른 만족도, 특히 안정성 확보 문제는 해결되었을까?

“2003년 송전선로 고장으로 비롯된 북동부 지역의 정전사태가 그 단적인 예다. 막대한 비용이 들어가는 송전부문에 대한 설비투자는 서로에게 떠밀고 나 몰라라 해서 벌어진 전기대란이라 할 수 있다. 민영화 이전에는 발전·송전·배전 부문이 분리되지 않고 특정 회사의 관할 하에 있어 그 책임 소재가 분명했다. 하지만 민영화 이후에는 그것이 깨져 책임소재가 불분명해 안정성 확보에 빨간불이 켜졌다. 민영화가 되면 노후화된 설비의 개선 문제 등이 완전히 해결될 것으로 알고 있지만 역으로 악화된다. 게다가 실제 재난이 닥쳤을 때 피해 복구에도 민영화는 폭탄으로 작용했다. 2011년 매사추세츠주에 허리케인이 닥쳐 정전사태가 발생했을 때도 복구에 기여한 곳은 공영회사였지 민간회사가 아니다. 수익증대를 위해 대규모로 인력감축을 해 동원될 인력이 턱없이 부족했기 때문이다."

이렇듯 한때 가장 이상적인 전력산업구조 개편이라고 평가받았던 미국 캘리포니아주의 경우 현재는 가장 전형적인 실패사례로 꼽히고 있다.
이 같은 전력산업의 일반적 특징에 비추어볼 때, 미국의 전력시스템은 제도적, 조직적으로 분산돼 있어, 전력 인프라의 효율적 사용을 저해한다.  이렇게 분산된 체계와 많은 관련 기업들 간의 관계를 조정하기 위하여 주정부와 연방정부 차원에서는 각종 법률과 규제 조치, 그리고 이를 수행하기 위한 기구와 조직들을 설치함으로써 애초 예상에 없던 많은 내부적 비용을 잉태하게 되었으며, 다른 한편 관료기구의 비대화와 관료주의가 잉태할 수 있는 토양을 제공했다고 볼 수 있다.  그럼에도 불구하고, 여전히 전력공급의 안정성을 기하지 못하고 있으며, 참여하는 민간 기업들 내에선 점차 독점그룹이 형성됨으로써 애초 신자유주의 조치가 의도와 정반대의 결과를 낳았다.  
 
6. 프랑스
수직통합형의 독점공기업체제를 유지하고 있고, EU국가들 중 가장 경쟁력 있는 전력산업과 안정적인 수급체계를 유지하고 있다.
 
7. 호주
비교적 성공적인 민영화 사례라고 얘기되는 국가이긴 하나,  각 주의 전력시장 간 가격차이가 존재하고, 소규모 고객의 경쟁효과는 미미한 것과 동시에 지속적인 전력요금 상승의 요인을 갖고 있는 실정이다
 
 

가격인하효과가 있을까? 서비스 품질이 좋아질까?

유가가 오르면 전기 판매 기업이 발전사에 지급하는 도매가격이 상승해 전기요금도 올라가게 된다. 원가 부담이 커진 상황에서 전기요금을 올리지 않는 전기 판매 기업은 수익성에 타격을 받는다.
민간 기업의 이윤 극대화 논리에 따라 마진이 증가하고 전기요금이 상승하는 현상이 여러 국가에서 나타나고 있으며, 경쟁이 요금을 낮춘다는 주장은 사실과 다르다는 쪽에 최근 힘이 실린다. 

1. 영국
영국 전기요금은 2000년대 초까지는 내려가는 경향이 있었지만, 2004년 이후에는 가격 인상이 이어지고 있다. 오프젬에 따르면, 2009~2012년 듀얼 퓨얼(가스와 전기를 한 회사로부터 공급받는 요금제) 연간 평균 요금은 1,095파운드에서 1,232파운드로 13% 올랐다. 이후 2013~2014년에는 평균 7% 상승했다.

원가 부담이 적은 저유가 시기에 전력 판매 기업이 요금을 낮춘다는 보장도 없다. 영국 전력 판매 기업은 이윤을 많이 남기기 위해 요금을 올린 것으로 추정된다. 연간 평균 요금에서 도매가격이 차지하는 비중은 2009년 68%(646파운드)에서 2014년 50%(612파운드)로 줄었다. 같은 기간 주요 6대 전력 판매 기업 당기순이익은 21.7% 늘었다. 특히 가정용 부문은 2억 3,300만파운드에서 11억 1,900만파운드로 4배 이상 뛰었다.

전력 판매 시장 개방 직후 전기요금이 일시적으로 떨어졌다가 다시 올라가는 현상이 여지없이 나타난다.
 
2. 일본
일본은 가정용 요금이 2010년 1kWh당 20.4엔에서 2018년 25엔으로 23% 상승했다. 2015년 24.2엔에서 2016년 22.4엔으로 떨어졌지만, 이듬해 바로 23.7엔으로 올랐다.
 
3. 미국
미국전력회사단체(APPA)에 따르면, 전력 시장을 개방하지 않은 주보다 개방한 주의 요금이 더 비쌌다. 그 격차는 1998년 1kWh당 2.5센트에서 2013년 3센트로 벌어졌다. 
21년 1월 텍사스주에 폭설, 한파로 20일치 요금이 무려 6천757달러(한화 : 7백5십만 원)이 고지된 사례, 알링턴의 1가구에 무려 1천880만 원이 청구(월평균 73만 원을 내던 사람, 73만원도 높던데..)사례에서, 민간 전력 회사들의 '변동 요금제'에 가입한 고객들이 이런 어마무시한 전기료 폭탄을 맞았던 사건들을 기억할 필요가 있다.
 
4. 독일
2008~2012년 1.2배 올랐다. 같은 기간 도매가격은 50% 감소했다. 즉, 도매가격감소에도 불구하고, 민영화로 인해 소매가격은 오르는 구조라는 것을 단적으로 보여준다. 

 

민영화가 된다면 민영화에 참여할 민간기업들

통신사·도시가스사·발전사는 대기업이 주를 이룬다. 전기라는 공공재에 대기업의 기업 논리가 작용하면 소비자 부담이 가중될 심산이 크다. 민간 기업은 본성상 수익성을 추구하기 때문에 요금을 부풀리기 위해 노력할 것이고, 통신 산업에서도 1위 사업자가 요금제에 대해 정부 허가를 받아야 하지만, 영업비밀을 이유로 원가구조를 공개하지 않아 사업 운영 결정권이 민간에 넘어간 상황임을 감안하면, 더욱 더 그러하다. 

1. 통신사들 
참여가 예상되는 기업으로 SK텔레콤·KT·LG유플러스 등 통신 3사가 언급된다.  소비자를 대상으로 한 판매망을 보유하고 있다는 점에서 시장 참여가 용이하다. 일본의 2·3위 통신사인 KDDI와 소프트뱅크를 비롯한 여러 국가 통신사가 전기요금제를 팔고 있다. 이들 기업은 자사 통신 서비스와 결합한 전기요금제를 제공한다.

피쳐폰에서 스마트폰으로 넘어가고 LTE와 5G를 거치면서, 통신요금에 대한 소비자 불만이 끊이지 않았다. 데이터 제공량이 아주 적거나 필요 이상으로 많은 요금제만 팔고, 소비자 수요가 많은 구간의 요금제는 만들지 않아 비판이 제기된다. 비싼 요금제는 1MB당 단가가 싸고, 저렴한 요금제는 데이터 단가를 비싸게 매겨 형평성 논란도 인다. ‘쓰는 만큼 내는’ 간단명료한 원칙이 지켜지지 않는 구조다. 
 
cf. 통신사업으로 보는 민영화의 폐단 : 국영으로 시작한 통신사가, 1998년 민간 기업 참여로 개방되고, 2002년 한국통신(KT) 지분을 매각해 민영화했다.   통신 시장 개방 당시 경쟁을 통한 가격 인하와 신기술 도입 등 장밋빛 전망이 나왔으나, 기대와 달리 공공성이 저해되고 대기업 배를 불리는 결과를 낳았다. 가계통신비 인하가 대통령 공약으로 나올 만큼, 많은 국민이 비싼 통신 요금에 불만을 품는 상황에 이르렀다. 그 사이 통신사는 매년 수조원대 영업이익을 올렸다.
 
2. 도시가스사들
일부 외국 사례와 같이 전기와 가스를 결합한 요금제를 판매하는 형태가 될 수 있다. 도시가스 시장도 SK 계열사가 점유율 1위를 차지하고 있다. SK E&S는 전국에 8개 자회사를 두고 사업을 하는데, 이들 점유율은 22.5%에 달한다.

3. 민간 발전사들
SK E&S, SGC에너지, GS EPS 등 민간 발전사가 직접 판매할 가능성도 있다. 영국에서는 발전사가 전력 판매 시장의 주요 사업자로 활동하고 있다.
 

 

문재인정부때는 왜 전기료와 가스료가 오르지 않았을까?

전기요금에 '연료비연동제'를 적용하여, ' 연료비가 오르면 발전원가가 오르니까 소비자요금도 오르고, 연료비가 내리면 발전원가가 내리니까 소비자요금도 내리는 정책으로 반영하였다. 
물론, 2021년 12월부터의 도매가 상승을 바로 연동해 반영하지는 못했다. 그럴수 있었던 이유는 코로나 등으로 사정이 좋지 않음에도 재정건전성이 뒷받침되었기 때문이며, 국민이 받을 상승에 대한 충격을 최소화하려 노력하였다는 것이다. 
 

윤석열 정권의 말장난

원가반영할때 소매시장을 꼭 개방해야하는거처럼 말을 한다거나, 시장기반강화니 하는 말은 온통 말장난이라고 보면 된다. 전기 도소매간 중개, 판매 역할을 지금 한전이 독점하고 있는데, 이를 개방하겠다는게 핵심인데, 개방하는 범위 등을 정확히 공개하지 않고 있다.  또한 '민영화'라는 단어 대신 '산업발전화'니, '서비스산업발전기본법'이니 내용은 '민영화'인데 말장난을 한다. 

원전 이용률 및 가동률, 출처 : 한국수자원공사

문재인정권(2017년)이후 탈원전이 적자의 원인이라고 하는데, 이말은 사실과 다르다.
물론, 원전의 단가는 석탄, 가스 등에 비해 단가가 싸기때문에 얼핏 보면 맞는 얘기같아 보인다. 하지만, 2017년 들어 탈원전 정책을 시작하면서, 한전의 전력구입비가 조금은 증가하였고, 이로 인해  2019년 부터 다시 원전의 가동비율을 높이기 시작했다. 그런데도 2021년부터는 5조의 영업손실이 발생하였다. 
이는 원전의 가동비율과 관련된 것이 아닌, 원재료 가격의 상승(전력 도매가격의 상승)이 이유라고 보아야 하는 것이다. 
이명박 정권(2008년~2012년)의 사례를 보면, 위의 표에서 보듯, 원전 가동률은 박근혜정권(2013년~2016년)보다 높았지만, 이명박정부때의 평균 영업이익은 약 2천억 적자이다. (특히 2008년때는 원전가동률이 높았는데도 2.7조의 적자를 보면서, 정부에서 6700억원의 공적자금을 지원). 따라서, 원전가동률과 이용률이 영업이익에 직접적 상관관계는 아니라는 얘기가 된다. 
문재인 정부 시기도 마찬가지다. 문재인 대통령 임기 중 원전 가동률이 가장 높았던 2021년(76%) 한전은 5조8601억원의 적자를 기록했지만, 가장 낮았던 2018년(66.5%)에는 2080억원의 적자에 그쳤다.

에너지원별 발전량 비중 추이 , 출처 : 한국전력공사

 전기료 인상의 키는 "도매가(구입단가)와 판매단가(전기요금)"라고 보아야 한다. 
원자재 가격이 우크라이나 전쟁 등으로 인해 100%이상 상승했음에도, 이를 반영하지 않았고, SK E&S, SGC에너지, GS EPS 등의 민간발전사들이 도매가격을 상상이상으로 올렸고, 이런 민간발전사에게 전력을 구입한 한전의 적자는 급증한다.
위의 표에서 보듯, 과도한 화석연료 의존도로 인해 고유가 및 석탄가격 상승에 취약한 전력구조란 것을 알 수 있으며, 이것이야 말로 한전 적자의 근본적인 원인이라고 할 수 있다.(22년 석탄·LNG 발전량 비중 63.5%(10년 전과 유사),  석탄발전 비중은 40.8%에서 34.3%로 감소했지만, LNG 비중이 22.7%에서 29.2%로 늘어나면서 석탄발전 감소분을 상쇄)

판매단가와 도매시장가격(SMP) 추이, 자료 : 기후솔루션

 

전력 구입단가(도매단가)와 판매단가, 출처 : 한국전력

그런데도, 이들 민간발전사들은 성과급파티를 할 정도로 이익을 보았고, 이에 대한 보완장치가 필요한 것이다. 
즉, 한전의 적자이유는 탈원전정책이라기보다는 석탄, 석유, LNG 등의 원료가 급격하게 가격이 오른 이유로, 전력 도매가격이 상승하게 된 것이 주된 원인이며, 원재료 가격의 하락과 도매를 책임지고 있는 민간기업의 규제가 필요한 것이지 이를 민영화로 해법을 찾아서는 안된다는 것이다.

예전에 도시가스 소매가 민영화된 과정이나, 유럽에서 90년대 신자유주의 유행하던 시기에 민영화되었던 사례들을 보면, 한국전력의 소매부분을 통째로 조각내서, 서울전력, 대전전력, 경기전력 등으로 쪼개고 이런 사기업에 별다른 전기소매요금에 대한 규제없이, 혹은 규제가 있더라도 나중에 규제를 완화하여 자율경쟁이라는 미명하에 요금을 올릴 수 있게 팔고 그 민간 기업과 소비자가 계약을 강제하는 형식으로 흘러갈 가능성이 높다. 
그 형식이 아니라도, 민간기업으로 소매권이 넘어가게 되면, 현재의 정부규제하의 한국전력공급책보다는 전기료가  2~3배는 족히 올라가는 것은 일정이 문제지 수순이 될 것이다(중개수수료가 민간 기업에서 취하는 구조).

 

이명박정부와 박근혜정부때의 민영화 움직임. 

박근혜정부시절에 민간발전소업계에서는 일본처럼 선진국 일본을 본받아서 전력시장을 자유화하자고 하였으며,
이명박정권때의 사례를 보면, 한국통신이 당시 공기업이었는데, '통신비 20퍼센트인하'라는 공약으로 이명박은 민영화를 시도하였다. 당시 SK, LG같은 통신사도 KT의 자회사 개념이었는데, 이를 민영화하면 통신료가 20%감면된다는 것이었다. 
그결과가 어떠한가. KT가 깔아놓은 망을 SK, LG가 탑승해서 인프라 구축의 이익을 보고, 통신비는 훨씬 더 오르는 경험을 우리는 하지 않았던가. 
또한 철도에서도 STX가 깔아놓은 철도망을 SRT가 싸게 이용하여(선로사용비는 내지만, 유지보수는 하지 않는 구조), SRT는 흑자고, STX는 만년적자 구조로 만들어 놓은 전력이 있다. 
또한 각종 도로의 민자화 등으로 국민들은 무척 오른 통행료를 경험한 바 있으며, 현재 윤석열 정권에 포진된 대통령실에는 이명박 정권때의 신자유주의자들이 득실거린다.
 
 

이재명의 공공기관의 운영에 관한 법률개정안(민영화방지법)

22년  6월 28일, 공공기관의 운영에 관한 법률 개정안(민영화방지접)을 대표 발의. 
이 법안의 핵심은 현 시스템에서는 기재부장관이 민영화에 관한 가장 큰 권한을 갖기에, 기관을 점검하고 기능 통폐합 · 재조정 및 민영화에 관한 계획을 수립한 뒤 국회 소관 상임위원회에 보고하도록 되어있다.
현재 국민의힘 추경호가 기재부 장관으로 소속되어 있기에, 이재명 의원이 발의한 개정안을 토대로  기재부 장관에서 끝나는 것이 아닌 국회에 사전 보고를 하여 국회 통과를 원칙으로 한다는 것으로 바꾼다는 것이다.  또한 공공기관에 대해 정부가 주주권을 행사하거나 주식 매각을 할 경우 국회에 보고하도록 함으로써 사실상 국회를 최종적 결정권을 갖도록 바꾼다는 것이다.  그렇게 된다면 더 이상 공공기관을 몰래 민영화 및 주권 판매를 할 수 없게 되는 것이다.
국회에 기록됨으로써 사실상 투표를 얻어서 한다는 것이 유리하게 나올 수가 없는 구조이기 때문이다.

이재명 의원의 법안 제안 이유 : 전기 · 수도 · 가스와 같은 필수 에너지 및 공항 · 철도와 같은 교통은 국민 모두가 필요로 하는 필수재로서 경영 효율성과 수익성뿐만 아니라 형평성과 민주성 또한 지속적으로 고려해야 하며, 공공기관 민영화의 경우 정부뿐만 아니라 국민의 대표인 국회에서 논의를 충분히 거쳐야 할 필요하다는 것.

 

결언

나라별로 다양한 전력산업의 산업조직이나 전력업체들의 성격에도 불구하고, 과거 각국 전력업체들 대부분의 중요한 공통점 중 하나는 발전, 송전, 배전, 판매 등 전력시스템을 구성하는 부문들을 개별 전력업체가 자체 조직체계 내에 대부분 포함하였으며, 이들 각 부문의 기능들을 통합적으로 운영하는 이른바 ‘수직적 통합 형태’를 지니고 있었다는 점이다.

그 이유는 '발전부문과 송전부문이 통합되어 있음으로서 시시각각 정보공유로 높은 정보비용 및 거래비용 절감이 가능하다는 점', '발전부문과 송전부문 간에는 기술적 상관관계와 범위의 경제가 존재하기에 서로 밀접한 연관성이 있다는 것'이며, '송전망에 강한 외부효과로, 발전부문과 송전부문간 수직적 통합으로 송전망과 관련한 외부효과를 하나의 기업으로 내부화함으로써 효율성을 제고할 수 있다'는 것이다. 

즉 발전시장(도매시장)과 배전시장(소매시장) 각각에 있어 다수의 사업자들의 참여를 통해 처음에는 ‘경쟁’이 형성되더라도, 자본주의 시장은 이 같은 초기 경쟁은 필연적으로 ‘독점’을 낳는다는 점을 보여준다.
예컨대 비교적 성공적이라고 생각했던 캘리포니아 발전시장의 경우 3대 전기사업자(‘엘런 회계부정 사건’으로 유명한 엘런사는 그중 하나)들이 사실상 과점을 형성하여 상호 단합을 통해 전력요금 결정에 대한 영향력을 행사하였다. 심지어 이들이 담합하여 예비전력 부족으로 인한 ‘정전사태’를 유도했다는 혐의까지 받고 있는 실정이다. 이리하여 전기요금 인상 제한에 묶여 있는 배전부분의 기업들은 약자가 되어 파산사태를 맞게 되었으며, 캘리포니아 주정부가 직접 구매자로 나서 발전 기업들을 상대할 수밖에 없는 상태가 되고 만다.
결국 미국 전력시장은 정부 대 공급자(민간 전력사업자)의 관계로 다시 전환되었으며, 양자는 ‘정보비대칭’ 속에 끝임없는 신경전을 벌이면서 협상을 해야 하는 ‘제도비용’을 안게 되었다는 사례를 잘 기억할 필요가 있다. 

이러한 상황은 ‘시장(민간기업, 시장자율화)’을 과신하고 그 기능을 지나치게 믿고, 과대평가한 결과이며, 다른 한편 전력산업의 ‘공공재’로서의 성격을 간과한 탓이다.
애초 기술과 범위의 경제 측면에서 긴밀하게 연계되어 있는 발전과 송배전을 분리하려는 시도부터가 문제였다. ‘전력’은 현재 인간에게 있어 가장 기본적이고 중요한 에너지원으로서, 일반 국민의 삶과과 기업활동을 막론하고 기초가 된다. 이 때문에 그 공급에 있어 조금이라도 차질이 생겨서는 안 된다는 점을 감안한다면, 가장 이상적인 방식은 그것을 가장 잘할 수 있는 단일 사업주체가 이 모든 과정을 책임지는 것이다. 또 사업의 공익성과 자연독점적 성격을 고려한다면 당연히 ‘공기업’이 그러한 역할의 적임자이며, 그럴 경우에만 위의 불필요한 ‘제도비용’ 문제도 효과적으로 해결할 수 있다.
 
다시말해, 송배전 민영화는 3배 이상의 비싼 전기료를 현실화 시킬 가능성이 크다.
또한 복잡한 요금체계로 인해 혼란이 가중되고, 서비스 품질이 개선되기보다 개악될 가능성이 크다. 국가 공공재(공항, 철도, 상하수도, 전기, 가스 등)는 민영화하면 안되는 것이고, 국가의 복지개념으로 접근되어야 한다. 
 
그럼에도 불구하고, 적자 등의 이유를 들어 여러 책임권한이 분산되고, 비용합리화를 오히려 저해하는 민영화를 하려고 한다면,  다른 나라의 사례(특히 우리와 구조적으로 비슷한 미국의 사례)와 우리나라의 통신 등의 다른 사례 등을 보아서라도, 저지되어야 한다. 즉, 공공재로서의 전기료를 정부가 감안하고 원자재상승이 있는 시기에는 이를 세수로라도 커버해야 하는 것이며, 도매가를 가지고 과도한 이익을 취하는 민간기업에 규제를 해야 한다는 것이다. 


****윤석열 정권의 의료민영화 시행 : https://lichen2005.tistory.com/65